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財政部副部長 張少春
同志們：
今天，咱們在這里召開全國電視電話會議，主要任務是貫徹落實《關于在公共服務領域推廣PPP模式的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》由財政部牽頭起草，并經國務院第92次常務會議審議通過，以國務院辦公廳名義印發。文件印發后，市場反應積極正面，都認為這是我國PPP發展史上的一個里程碑，標志著我國PPP發展進入有章可循、有據可依的新階段。各級財政部門要認真學習領會、積極貫徹落實，著重在“快”字、在“實”字上做文章，確保《指導意見》各項措施能夠“落地”、落到實處。
下面，我受財政部黨組委托，為貫徹落實好《指導意見》有關精神，扎實做好下一階段工作，再談三點意見：
一、要深刻認識在公共服務領域推廣PPP的重要意義
對于推廣PPP模式的意義，樓部長在2013年底的全國財政工作會議上，已經作了全面、深入、系統的闡述。樓部長當時指出，推廣運用PPP不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”。我們按照樓部長的講話精神，經過近2年的摸索和實踐，對推廣PPP工作逐步有了一些新的認識和體會。歸納起來，突出體現為“四個轉變”：
首先，推廣PPP是推動政府職能——從“國家管理”向“國家治理”的一次轉變。黨的十八屆三中全會提出了“國家治理”的概念，表明政府與社會、公眾關系定位的新變化。從內涵意義看，“治理”與“管理”相比，更強調不同主體的平等性，更注重“法治”規則、契約精神、市場觀念。通過PPP模式提供公共服務，政府要從“管理者”變為“監督者、合作者”，更加注重“按合同辦事”，更加注重平等協商、公開透明，有助于解決政府職能錯位、越位、缺位問題，推動從“國家管理”向“國家治理”轉變。
其次，推廣PPP是推動公共服務——從“政府供給”向“合作供給”的一次轉變。多年來，我國公共服務依賴政府供給，一定程度上存在服務質量不高、效率偏低等諸多問題。黨的十八屆三中全會提出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。即便在一些公共服務領域，也可以依靠市場力量解決。通過PPP模式提供公共服務，不僅可以破除各種行政壟斷，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，激發市場主體活力，還可以“借市場之力”，引入民間資本參與投資公共服務，將政府在戰略制定方面的優勢，與社會資本在管理效率、技術創新方面的優勢結合起來，提高公共服務質量和效率，增加人民福祉。
第三，推廣PPP是推動財政管理——從“短期平衡”向“中長期平衡”的一次轉變。這次三中全會要求，財政要建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。PPP不再依靠傳統的政府“借債”融資，而是以未來收益為基礎進行融資，并需要政府一次性決定、跨年度給予補貼。通過PPP模式提供公共服務，財政部門要創新管理理念，做好PPP項目“全生命周期”的預算管理，從以往的“單一年度”預算收支管理，逐步轉向跨年度、中長期預算平衡管理，特別要按照代際公平原則，將運營補貼等財政支出責任，納入財政中期規劃和政府財務報告中，在當代人和后代人之間公平分擔財政投入，平滑年度間財政支出。
第四，推廣PPP是推動基礎設施——從“供給不足”向“有效供給”的一次轉變。近年來，雖然我國經濟增長較快，但基礎設施等公共服務不足仍是“短板”。據統計，目前我國人均公共基礎設施資本存量，僅為西歐國家的38%、北美國家的23%，城鎮化率比發達國家低20多個百分點，其中蘊藏著較大的供給空間。特別是到2020年，3個“1億人”的城鎮化，將帶來大量的基礎設施需求。通過PPP模式提供公共服務，可以撬動社會資本參與建設，形成多元化、可持續的資金投入機制，有效滿足新型城鎮化建設的需要。
二、要準確把握在公共服務領域推廣PPP的核心要求
這次《指導意見》的出臺，既是對我們前期工作的肯定，也為今后工作指明了方向。從《指導意見》的核心要求看，主要體現在以下幾個方面：
《指導意見》的核心要求之一——以“建章立制”為基礎，確保PPP健康可持續發展。“制之有衡，行之有度”，意思就是只有先建章立制，確定好制度框架，并充分發揮制度的“激勵約束”作用，才能實現健康持續發展。在公共服務領域推廣PPP，只有建立完善法律法規體系，明確哪些事情可以做、由誰做、怎么做，以及如何保障各方權益，才能讓各方做到“有法可依、有章可循”，尤其是增強社會資本參與的信心。為此，《指導意見》明確提出，要構建保障PPP持續健康發展的制度體系，通過完善法律法規框架，建立財政管理制度、多層次監督管理體系，確保公共服務“優化而不退化”、社會資本“盈利而不暴利”，從而實現各方利益的最大公約數。
《指導意見》的核心要求之二——以“規范實施”為保障，確保PPP項目“高位啟動”、科學合理運行。從國際經驗看，成功啟動運行PPP模式，并保障其科學發展的一個關鍵，就是規范實施PPP項目。樓部長也多次強調，在啟動階段，我們只有“高層次、高水平”啟動，才能做出真正的PPP項目，如果“一上來路子就不對”，就不可能有成功的案例。因此，為避免“念歪經”， 防止PPP項目在實踐中“走偏”和“變異”，《指導意見》明確提出，要規范推進PPP項目實施，并在提高項目決策科學性，擇優選擇項目合作伙伴，合理確定雙方權利義務等方面，提出了明確要求，以確保形成一批可復制、可推廣、“真正的PPP”示范案例。
《指導意見》的核心要求之三——以“政策扶持”為支撐，發揮政府“扶上馬、送一程”的引導作用。一般來說，社會資本參與公共服務領域PPP項目，很難獲得理想的收益，需要政府通過財政補貼、稅收優惠等方式，給予一定的政策支持。從國外做法看，無論是英國、澳大利亞等發達國家，還是土耳其等發展中國家，為推廣PPP模式，尤其是在發展初期，政府都出臺了相應的扶持政策。從我國情況看，從去年到現在，各地在推進PPP工作中普遍反映，政府“剃頭挑子一頭熱”，項目簽約率始終上不去。歸根到底，問題在于社會資本信心不足，這時候就需要政府扶一把、推一把，引導社會資本參與PPP項目。對于這個問題，《指導意見》明確提出，要在完善財稅支持政策、保障項目用地、簡化審核流程等方面，出臺相應的政策保障措施。
《指導意見》的核心要求之四——以“財政主導”為要求，發揮財政部門的“主力軍”作用。理論和實踐都表明，PPP從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼，再到提供公共服務，全過程涉及預算管理、政府采購、資產管理、支出績效評價等財政職能，財政部門牽頭做好PPP工作責無旁貸。目前，英國、澳大利亞、新西蘭、韓國等PPP發展較為成熟的國家，均由財政部門牽頭負責PPP項目管理。在我國，與傳統的政府投融資一次性項目審批不同，政府要對PPP項目的服務質量和價格補貼，進行“全生命周期”持續監管，并要將PPP項目的政府合同支付責任，納入中期財政規劃中。為此，《指導意見》明確提出，財政部要強化統籌協調，會同有關部門加強政策溝通和信息交流，完善體制機制，并加強督促檢查和跟蹤分析。
三、要有責任、有擔當地加快推進PPP各項工作
《指導意見》體現了國家對推廣PPP的宏觀思考和總體把握，以及對PPP發展各方面、各層次、各要素的統籌規劃，一定程度上說，這就是推廣PPP的“全局規劃”和頂層設計。“坐而論道，不如起而行之”。在推廣PPP模式的過程中，做好頂層設計的“當頭炮”已經打響，今后的關鍵在于“真刀真槍”地推進具體工作。結合《指導意見》的核心要求，下一階段，我們要在“理解政策、擔當責任、推進工作”等六個方面下好功夫。
一是理解要“準”。PPP不是簡單的融資手段，而是一種全新的管理理念。在運用PPP模式時，我們不能再簡單地把思想局限在緩解債務壓力上，把推廣PPP當作又一次“甩包袱”。而要以此為契機，切實轉變思想觀念，把精力放到營造良好的政策環境上，把注意力轉向加強監管上。因此，各級財政部門要站在提升國家治理能力、改善公共服務供給的高度，認真學習領會《指導意見》，準確理解把握《指導意見》的主要內容和精神實質。
二是責任要“擔”。李克強總理多次在國務院常務會議上要求，要大力創新融資方式，積極推廣PPP模式，匯聚社會力量增加公共服務供給。本次國務院辦公廳印發的《指導意見》又明確提出，財政部要統籌協調，推進相關工作。可以說，當前國務院對財政部門推動PPP工作寄予厚望，這正是我們展現擔當、主動作為的時刻。下一階段，按照國務院統一部署，各級財政部門要落實好推動PPP工作任務。
三是推進要“快”。財政部門作為PPP工作的統籌協調單位，要將貫徹落實《指導意見》，作為當前和今后一個時期的大事，盡快把推廣PPP作為一項重要工作提上議事日程，第一時間部署工作、第一時間明確責任、第一時間采取措施。總而言之，就是要突出一個“快”字。要立即建立健全相關領導機制和工作機制，明確責任部門抓推進，明確專門人員抓落實。要結合本地實際，立即研究制定工作方案，細化工作任務，明確時間表、路線圖，確保工作順利推進。
四是工作要“實”。在本次“三嚴三實”專題教育活動中，習近平總書記要求干部“謀事要實”，就是要求我們從實際出發，謀劃推動黨中央、國務院部署的工作。對于推廣PPP工作來說，謀事要實的落腳點就是抓實，讓PPP政策落實在項目中。自2013年以來，財政部先后組織了4期全國性培訓，各省市財政部門也通過多種形式，加強了學習培訓，取得了明顯的成效。下一階段，我們要將所學知識運用到實踐中，把各項工作做實、做細，確保每個PPP項目“都經得起時間的檢驗”。
五是機制要“新”。從國際經驗看，重諾履約的市場環境，是順利開展PPP的前提和保障。與真正的PPP項目相比，過去我國許多政企合作項目都是“形似而神不似”，一定程度上在于政府沒有作為平等的參與者，缺少“契約精神”。比如，一些地方政府把社會資本“圈進來”之后，對所做承諾兌現不到位。因此，我們不能“走老路”，必須創新體制機制，維護重諾履約的市場氛圍，否則無論出臺多少支持政策，都難以吸引社會資本參與。具體來說，對地方政府違約行為，可以研究建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，保障社會資本的合法權益。同時，可以通過設立中國PPP融資支持基金、采取“以獎代補”等措施，提高地方政府和社會資本的積極性。
六是管理要“活”。為增強經濟發展活力，降低行政成本，本屆政府成立以來，將簡政放權、放管結合作為推動經濟發展的“先手棋”。在推廣PPP過程中，我們也要靈活運用各種手段，管好“看得見的手”，用好“看不見的手”。一方面，要加強市場管理。今后一段時期，PPP項目會大量涌現，如果政府監管跟不上，市場秩序就會受到影響，甚至出現“劣幣驅逐良幣”的現象。這就需要政府切實把市場管住、管好。另一方面，要簡政放權。要簡化項目審核流程，優化辦理程序，對《指導意見》已經明確的內容不再作實質性審查，避免形成新的“玻璃門、彈簧門、旋轉門”。
同志們，在公共服務領域推廣PPP模式，是國務院交給財政部門的一項重要任務，責任重大、使命光榮。各級財政部門要不辱使命、不負重托，勇挑重擔、唱好主角，下好先手棋、打好主動仗，推動PPP工作實現新發展、新突破，為我國經濟社會發展做出更大的貢獻！
謝謝大家！
來源財政部網站，原標題《張少春：在貫徹落實PPP指導意見全國電視電話會議上的講話》，作者張少春